2020-07-04 02:31:03新京報
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不止“維正之供” 國家治理視角下的田賦制度

2020-07-04 02:31:03新京報


1793年,馬戛爾尼訪華使團隨行畫家繪制的賣米小販。


乾隆年間宮廷畫師徐揚繪制的《盛世滋生圖》,描繪理想統治下“盛世滋生,永不加賦”的富庶場景,圖中展現的是江蘇藩臺衙門前熱鬧的街市景象。


《鬧漕懲辦》記述晚清鎮江一場所謂的鬧漕事件。因鎮江鬧災,糧食歉收,眾人遂推舉江某報官請求賑濟災民,反而被漕總拘捕。眾怒之下引發鬧漕事件。最后,漕總將鬧漕之過歸咎江某頭上,自己安然無恙。


《維正之供:清代田賦
與國家財政(1730-1911)》
作者:周健
版本:譚徐鋒工作室|
北京師范大學出版社
2020年1月

  “不勝駭異”。當乾隆帝在上諭中寫下這四個字時,他登基不過兩年,年方27歲。被后世奉為“乾隆盛世”的漫長統治剛剛開始,但他早已意識到自己繼承的龐大帝國,絕非執政之初列位臣工在賀表中所描述的那樣河清海晏,而是濁流暗伏。不僅前朝留下的諸種秕政積而未清,本朝伊始,暗藏弊端也漸浮出水面。

  讓年輕的皇帝“不勝駭異”的,是四川巡撫碩色不久前呈遞的一份奏折。奏折中提到四川長期沿襲的一項“陋規”,在火耗稅羨之外,每銀百兩,提六錢,稱之為“平余”,用以充當地方衙門雜事之費用?!盎鸷摹北揪褪浅⒄蕉愂盏囟°y之外,向民眾收取的額外費用,可以說是稅外加稅。由于這項額外稅費的征收無一定之規,征收多少全憑官員己意。

  乾隆帝的父親雍正帝同樣也是在登基的第二年,以山西巡撫奏請通省耗羨存公為由,將原本灰色的火耗歸入公費,徹底洗白。他本以為朝廷將火耗歸入公費,規定征收額度,便可以避免官員濫收之弊。但意想不到的是,到了他的繼承人乾隆帝時,地方官員竟又在火耗之外創造出新的灰色稅費“平余”,而且還是皇帝長期不得而知的“相沿陋規”。

  “火耗之報官,原以杜貪官污吏之風。若耗外仍聽其提解,此非小民又添一交納之項乎?一項如此,別項可知;一省如此,他省可知”,“不勝駭異”的乾隆帝諭令將平余“永行革除”。但查閱檔案資料,就會發現,這項被乾隆帝命令永行革除的灰色稅費不僅存活下來,而且“發揚光大”。其名目之多,令人眼花繚亂,有所謂借官銀熔鑄損耗的“補平”“補色”“寶平”“重平”,有官方解運錢糧的“解費”“領費”“委員程儀”,由解交各級衙門書吏的“上房費”,處理填造公牘的“奏效費”。與之相比,“平余”不過是個中分枝而已。

  年輕的皇帝自然不會逆料到自己的嚴旨諭令竟會被地方官員置若罔聞。幾天后,他又頒布了另外一道諭旨,下達給貴州古州的苗民。古州自清初便以叛服不常著稱,一如乾隆帝在諭旨中所言“素性兇頑,每多自相仇殺,視人命如草菅,且時時出擾內地,戕害居民,劫奪行旅,為黔楚數省之患久矣”。歷經朝廷疊加剿撫,直到近來才得以平靖。面對這樣一個時時攪擾朝廷的叛亂淵藪,皇帝卻決定加恩此地苗人:“特命將維正之供,盡行革除?!?/p>

  但后來的事實證明,皇帝的旨意同樣未得到官員的嚴格執行。盡管官員在賦稅造冊時往往記錄古州“無稅可征”。但當地私下授受屯田的事件卻有增無減,官員也借此上下其手,收取田賦之外的灰色稅費。到乾隆的孫子道光在位期間,不得不再度恢復古州的賦稅。

  這兩件事情看似毫不相關,但仔細思忖,其內部卻存在著一種共同的邏輯。這種邏輯決定了皇帝對地方官員在朝廷正稅之外私加灰色稅收近乎極端的零容忍,也決定了皇帝為何會特意加恩一群叛服不常之人,更決定了官員們為何會對皇帝的旨意陽奉陰違。

  關鍵,正在于“維正之供”這四個字上。

  “維正之供”:國家在經濟中的意義

  乾隆帝諭旨中的“維正之供”,恰好也是清代財政史研究者周健的這部專著《維正之供:清代田賦與國家財政(1730-1911)》的書名。

  這個文質彬彬的古老詞語,出自歷朝歷代奉為經典的《尚書》中《無逸》一篇:“文王不敢盤于游田,以庶邦惟正之供……繼自今嗣王則其無淫于觀,于逸,于游,于田,以萬民惟正之供?!?/p>

  但如周健在書中所指出的那樣:“在清代官方文獻中,田賦常被定義為‘維正之供’。這一稱謂已經遠離其本意,更接近‘正供’之意?!敝芙ⅰ疤镔x”稱為“維正之供”,并賦予它更深廣的涵義:

  “田賦是國家財政中最重要的部分,其額數是固定的,征解俱有經制。因其為度支所系,關系匪淺,小民應竭力全完,官員應勉力催征,不可使其缺額,致影響國家俸餉之發放,王朝大政之運作”。

  因此,作為“維正之供”核心的田賦,不僅在19世紀中葉以前清朝國家法定財政收入中占據接近四分之三的份額,而且在傳統政治觀念中具有至高無上的地位。田賦背后承載著超出于“財源”之上的政治象征意義——它既是編戶齊民對君上的義務之體現,也是帝王衡量官僚行政架構可靠性和有效性的指標。

  然而,周健在書中所討論的“田賦”,并不僅僅是法定財政收入,而是圍繞著田賦形成的一整套財政體系。它包括雍正年間攤丁入地改革后,田賦的主體以貨幣形式征收的“地丁銀”,也包括與地丁銀一并征收的供應漕運錢糧的“漕項”、雜賦屯餉,以及以實物形式征收的米糧和清代稅目中的“漕糧”。這些稅收被稱為“正項錢糧”和“天庾正供”,它們可以說是國家法定的正規稅收。而在這些正規稅收之外,還有一系列與之緊密相關的灰色稅收。它們也是體系中的一部分。如果將以田賦為核心的正規稅收比作推動國家運行的財政機器的話,那么這些灰色收入,則是注入機器的潤滑劑。

  讓年輕的乾隆帝“不勝駭異”的“平余”,正是田賦龐大體系中的一環。盡管只是其中一線,但可謂牽一發而動全身。其中牽涉的國家財政體系中朝廷與地方的財政互動,皇帝、官僚與作為稅賦承擔者的基層臣民之間的關系,尋蹤追跡,足以勾勒出一幅帝國政治、經濟與社會的活畫卷。所以,對田賦的討論,除了要從財政、官僚人事和基層社會這三個“現實主義”的角度考察其運作,還要注意到籠罩著其運作全程的政治氛圍,庶幾才能更好地切近歷史場景。

  乾隆統治時代以降的清代田賦研究,其核心問題正在于,在外部環境巨變的情況下,一個以穩定為預期且形成了強大制度慣性的財政體系應該如何調適。這種調適的程度又與整體經濟結構、財政結構變遷相互因應。

  這本專著的重要價值,恰在于以18世紀中葉以降的清中后期田賦尤其是漕糧為對象,結合關鍵性事件或歷史切面,給我們透視了當時財政運作實態和制度變遷機制。在分析上兼顧了田賦管理技術約束與田賦承載的政治觀念。在晚清官場邏輯下,解說官僚人事與財政運作的關聯。鮮活地揭示了田賦承載的政治涵義,以及這種政治觀念給田賦制度運轉、變革帶來的巨大影響。

  以這本書作為起點,我們或許可以理解皇帝“不勝駭異”的真正原因,究竟是像諭旨中冠冕堂皇所言,是憂心“小民又添一交納之項”,給他龍心軫念的臣民又增加了一項負擔,還是別有其他原因。也可以探究地方官員為何會冒著違抗圣旨的危險,仍然采取種種手段暗度陳倉,將這項灰色稅收堅持到底。因此,不妨循著本書所引述的那些身在其中的帝王、官員、幕友、吏役和普通民眾的所見所聞,討論了圍繞田賦的兩個政治理念的影響:“不加賦”、漕糧實物征解。

  必要之惡?當現實危機遭遇制度慣性的“魔咒”

  “今海寧承平已久,戶口日繁,若按見在人丁加征錢糧,實有不可。人丁雖增,地畝并未加廣,應令直省督撫,將見今錢糧冊內有名丁數勿增勿減,永為定額。其自后所生人丁,不必征收錢糧?!?/p>

  這道康熙五十一年二月二十七日由康熙帝親自頒布的諭旨,就是有清一代眾人皆知的那句金口玉言:“滋生人丁,永不加賦”的來源。

  自清朝入關后,順治朝的“免除加派”、康熙朝的“永不加賦”,都不僅是一項簡單的賦稅政策,而是作為強化本朝合法性的政治宣言確立的,具有清朝的“祖宗之法”的地位。在口號提出當時或稍后不久,朝野上下都對其宣言意味心知肚明,所以才會有把繼續征收的遼餉加派改名九厘銀的做法,以及雍正朝的耗羨歸公改革。但是隨著時間推移,朝廷長期大力宣揚的口號會變成從君主到臣工紳民頭腦中的“魔咒”——不管實際情況如何,“加賦”、“加派”這兩個詞是萬萬不可見于朝廷政令的。

  無論實際運作中額定田賦之外的附加性征收已經多到什么程度、無論“不加賦”已經給從百姓到州縣再到中樞造成了多么大的困境,從九五之尊到州縣官員都無人愿意、敢于在律令層面進行突破。被不斷強化的“不加賦”的政治理念,哪怕一開始只是聚攏人心、宣揚德政的說辭,也會慢慢變成一種強大到連嘉慶皇帝也難以突破的力量,一種不能承受之指責,成為制約田賦制度變革的最大因素和最主要理由。

  嘉慶二十五年清查陋規的流產就是明證。被作者稱為第二次耗羨歸公的咸同年間錢漕改章,雖然事實上擴大了法定財政規模,但基本是利用財政核算手段(銀、米)與征收手段(銅錢)的分離,通過提高漕糧、地丁實征折價的辦法實現的,在字面上勉強保住了“不加賦”的祖訓。

  只有到了甲午戰敗尤其是庚子事變之后,王朝到了生死存亡關頭,才在巨大的籌款壓力下,拋卻政治正確的口號,田賦附加稅開始光明正大地登場。

  但如作者指出的,“加賦”本身的含義存在模糊性,因此進一步探討不同人在不同語境下如何定義“加賦”,何時以“加賦”拒絕更改,何時巧妙地避開羈絆,可以進一步揭示“不加賦”話語及觀念與財政運作的關系。

  田賦中的漕糧,最突出地體現了傳統政治思想中實物征收、實物儲備的理財觀念,圍繞數百年的漕糧、漕運,又衍生出從州縣“吃漕飯”的“刁生劣監”到運丁水手,從書手幕友到漕運總督一系列形形色色、正式非正式的利益相關機構和人員??梢哉f,漕糧、漕運制度是清朝財政制度中制度慣性最大的一個,河運難以改海運,本色漕糧難以在法條上確立折征采買制度,本色漕糧難以實現折銀解京。

  因此,對18世紀中葉以降清代漕糧、漕運制度考察,就有超出財政史的價值,而可以成為管窺傳統中國制度變遷之復雜性的一扇窗戶。就漕糧、漕運制度而言,制度慣性主要來自官僚人事制度導致的“因循為上”、避免參劾物議的官場風氣,傳統理財觀念的約束,依托舊制度形成的利益集團的阻撓。更具體地說,河運難以改海運,還因為改革后面臨的社會失序風險;本色漕糧難以實現折銀解運進京,還因為對京師米糧供給安全的擔心。

  漕糧制度轉變的最終達成,或許主要也不取決于既有制度內部的自我革新動力強大與否,而是來自于外部環境的變化。輪船帶來的交通運輸條件突飛猛進,北京周邊地區(北直隸、東北)農業生產發展和糧食市場成熟,應該才是讓朝廷最終放棄實物漕糧解運的根本原因。盡管漕糧海運、折銀征解肯定意味著朝廷對市場手段信任的提升,但是,這與從貢賦邏輯向市場邏輯演變的關系,似乎還有細加考量的余地。

  貢賦邏輯下的漕糧制度固然是以確?;适?、朝廷為第一要義,卻也是綜合考慮成本、風險和效果的結果。堅持實物漕糧解京,本質上還是出于確保京師糧食供應安全的考慮。雍正朝在京畿嘗試水利營田,發展畿輔農業生產,就包含著緩解漕運壓力的意圖。隨著外部經濟環境更新,當改變達成目標方式的風險顯著降低時,制度變革恐怕在貢賦邏輯下也能得到解釋。

  外部環境具備而制度變革依舊舉步維艱,我覺得與其說是“不計成本”的貢賦邏輯所致,不如說是制度慣性的結果,突破慣性的契機仍舊是軍事背景下的財政危機。但在這種突發緊急狀態下展開的變革,只能聚焦于短期內可見效的應急措施,沒有時間和穩定的環境去細密地進行綜合系統的制度調整,而在相對安定的環境下根本不會有人冒著未知的風險去觸動一套包含復雜利益糾葛的制度(因循是理性選擇的結果),這正是晚清國家治理的困局所在。

  目前所見晚清漕務變局的契機在于軍事財政危機,但最終讓其常態化的原因,應該還有更深刻的原因。畢竟清末是“數千年未有之變局”,各種新的環境、資源、技術乃至觀念,不但提供了試行新制度的可能性,也讓試行新制度衍生出的利益及利益集團開始有可能與舊格局一較高下。我想應在這種整體歷史背景下來理解作者所說的“市場邏輯”。本書展示的被動應變和主動探索之耦合關系意味深長。

  財政史一般被歸為經濟史的分支,因此,研究者比較容易不假思索地在財政政策和社會經濟環境之間搭建起邏輯鏈條——恰好當時官僚的奏疏也多如此表述,貌似合理且有依據。但清代官員們首先面對的,并不是民生、物議,而是其為官的生存實際——考成、考課的指標,降罰的壓力,言官參劾的可能,上級、同僚、下屬與自己的私人關系及公務協作的融洽程度,與本地鄉宦、士紳的協商。

  尤其是到了“千里為官只為財”已經成為通行理念的晚清,對絕大多數外官而言,免于降罰,不釀成民變,不招致參劾、不與同僚妄生抵牾,才是財政施策提出的首要考量。當地社會經濟狀況,是要通過多種傳導機制才進入地方官財政決策邏輯的。

  或許有讀者會感慨造成這種官場生態的官僚體制,認為是它使得地方官員不能勇于任事,全力解決在地社會經濟問題。但我們不要忘記,正是這種考成、降罰的官僚人事制度,確保了清代正額、額外互補、“包征包解”的財政體系能夠繼續支撐大清王朝這么久。

  “盤中之丸”:國家建構與市場體系碰撞下的財政秩序

  從本書討論的主題出發,我們可以引向兩個關系到理解明清中國更為宏大的話題:一是近世國家財政與市場波動性的關系,二是清朝的國家建構方式。

  明萬歷至清雍正,田賦管理基本架構形成,此后的制度改革似也基本屬于“丸未出盤”的狀態,因為國家對商業市場手段的接納和運用本來就是漢代均輸平準以來的傳統智慧。宋、明、清的財政史學人相聚常有“你說的現象我這里也有”之語,這恰好說明這種制度架構及其演進邏輯具有某種內在自律性,體現的是傳統社會和國家里某些穩定的結構性因素。但是16世紀大航海時代以降,使得“丸欲出盤”的因素卻一直在穩定地擴大。這就是與國際貿易密切聯系的國內市場擴張與市場化程度的深化(岸本美緒《明末清初の市場構造ーーモデルと実態》)。

  清代法定田賦,采取以長期穩定為預期的定額財政管理方式。但是貨幣化征收、19世紀開始核算手段與征收手段的分離(以銀核算地丁銀、漕項,以米核算漕糧,而實際向百姓征收銅錢),使得國家財政規模與銀錢比價和米價波動密切關聯。白銀供給主要受到對外貿易影響,白銀價格與國際金銀價格存在連動,銀錢比價和米價則是多種因素綜合作用的結果。這種外部影響和市場波動性,給清朝國家治理帶來的挑戰完全不同于叛亂、災荒等傳統課題。朝廷能明確感知到這種波動給國計民生、財政運作帶來的深刻影響,卻無法依靠針對明確個體的軍事暴力和官僚人事制度等傳統治理手段解決。海潮般的“市場波動之勢”是18世紀中期以降清朝國家田賦治理的最大挑戰。

  一方面,清前期經歷的人口長時期穩定增長,使得人口從明末的1.5億增加到1850年的4.3億。18世紀物價也呈現出持續溫和上漲趨勢。這一大背景下實際財政收入萎縮而支出擴大,是乾隆三十年前后清代田賦達到轉捩點的主要原因。本書的這一論斷得到當時官員們觀察的支撐。但是其具體關聯機制與程度,還有很大的探究空間,尤其是量化分析十分必要。另一方面,官員們也在學習與波動性共舞的技藝。19世紀初州縣官利用銀錢比價進行勒折浮收開辟自主財源,同治年間江蘇漕糧盯住米價波動的彈性征價制度都是學習成果。

  但是,初學者畢竟步履蹣跚,用傳統靜態思維看待建立在銀賤錢貴條件下的錢漕盈余,結果就是隨著光宣之交的銀貴錢賤逆轉而給州縣財政造成毀滅性打擊,朝廷攤派隨之無著。正是這些教訓,促使清末民國時期國人開始認真考慮貨幣主權問題。而貢賦經濟與世界市場的整合,則如劉志偉在《中國王朝的貢賦體制與經濟史》所主要論述的那樣,是更為復雜漫長的故事。

  財政秩序同樣讓我們反思清朝國家建構。周健強調“包征包解”關系不但存在于州縣官府與小民之間,政府體系內部的財政關系也是由多層次、多線條的攤派-承包機制支撐起來的。而且乾嘉之際,如當時著名學者章學誠所言:“督撫挾于州縣,州縣挾于吏役”已成“天下之勢”。結合華南研究提出的清代“國家內在于社會=社會內在于國家”的認識,那么我們對清朝的國家建構就應當有一套全新的認識,對“專制主義中央集權的頂峰”的真實內涵也應當有新的理解。

  如前所述,維系攤派-承包式財政體系在政府系統內部存續的,在現實層面主要是官僚人事制度;但是,國家建構不同于企業管理,固化到頭腦中的政治理念對官僚士人的約束力恐不容小覷。哪怕他們“為官只為財”,這一方面似乎還有很大探究的空間。就州縣以下的基層社會而言,除了現實層面的賦役征收關系包攬化和中間集團發育外,日本學者巖井茂樹在《武進県『実徴堂簿』と田賦徴収機構》中,根據并無實際作用的實征冊被年復一年的編造呈縣,指出這一行為的意義在于其政治象征性——確認包攬人員、組織的行為是得到國家授權的,是國家行政的一環。這不禁讓人想起鄭振滿教授地方行政體制儀式化的提法。

  如此看來,政治理念、行政儀式背后的象征意義,都作為真實的力量參與著清朝國家的建構,這或許促使我們再思清代政治史。

  □申斌(廣東省社科院歷史與孫中山研究所助理研究員)

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